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  • 指引|公立醫院如何規范制定章程?

    [ 陳召利 ]——(2019-11-8) / 已閱1034次

    公立醫院如何規范制定章程?

    作者:陳召利,江蘇云崖律師事務所合伙人

    《國務院辦公廳關于建立現代醫院管理制度的指導意見》(國辦發〔2017〕67號)規定,“各級各類醫院應制定章程。”《國務院辦公廳關于改革完善醫療衛生行業綜合監管制度的指導意見》(國辦發〔2018〕63號)規定,“各級各類醫院要按照健全現代醫院管理制度的要求,制定醫院章程,建立決策、執行、監督相互協調、相互制衡、相互促進的治理機制,自覺接受行業監管和社會監督。”國家衛生健康委員會辦公廳、國家中醫藥管理局辦公室《關于開展制定醫院章程試點工作的指導意見》(國衛辦醫發〔2018〕12號) 規定,“到2020年,全國所有醫院完成章程制定工作。”但是,章程對于公立醫院是個新生事物,如何規范制定,許多公立醫院無所適從。筆者梳理了我國現行法律、法規、政策性文件有關公立醫院章程的規定,予以歸納總結,以期對公立醫院章程的制定有所幫助。
    一、 公立醫院章程制定的主要依據
    1. 《中華人民共和國民法總則》;
    2. 《事業單位法人登記條例》;
    3. 《事業單位法人登記條例實施細則》;
    4. 國務院辦公廳《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》(國辦發〔2011〕37號);
    5. 《國務院辦公廳關于建立現代醫院管理制度的指導意見》(國辦發〔2017〕67號);
    6. 中共中央辦公廳《關于加強公立醫院黨的建設工作的意見》 (中辦發〔2018〕35 號);
    7. 國家衛生健康委員會辦公廳、國家中醫藥管理局辦公室《關于開展制定醫院章程試點工作的指導意見》(國衛辦醫發〔2018〕12號);
    8. 中央編辦《事業單位章程示范文本》(2012年5月24日);
    9. 中國醫院協會《公立醫院章程范本》(2019年7月6日)。
    二、 公立醫院章程的主要內容
    《國務院辦公廳關于建立現代醫院管理制度的指導意見》(國辦發〔2017〕67號)規定,“醫院章程應包括醫院性質、辦醫宗旨、功能定位、辦醫方向、管理體制、經費來源、組織結構、決策機制、管理制度、監督機制、文化建設、黨的建設、群團建設,以及舉辦主體、醫院、職工的權利義務等內容。醫院要以章程為統領,建立健全內部管理機構、管理制度、議事規則、辦事程序等,規范內部治理結構和權力運行規則,提高醫院運行效率。制定公立醫院章程時,要明確黨組織在醫院內部治理結構中的地位和作用。”
    中共中央辦公廳《關于加強公立醫院黨的建設工作的意見》 (中辦發〔2018〕35 號) 規定,“把黨建工作要求寫入醫院章程。公立醫院章程要明確黨組織的設置形式、地位作用、職責權限和黨務工作機構、經費保障等內容要求,明確黨委研究討論醫院重大問題的機制,把黨的領導融入醫院治理各環節,使黨建工作要求得到充分體現。”
    國家衛生健康委員會辦公廳、國家中醫藥管理局辦公室《關于開展制定醫院章程試點工作的指導意見》(國衛辦醫發〔2018〕12號)規定,“章程應當包含的有關事項。醫院的舉辦主體、登記名稱、簡稱、英文譯名等,醫院的地址;醫院性質(包括所有制形式和經營目的)、辦醫宗旨、功能定位、辦醫方向、創新發展目標;黨建工作要求、管理體制、組織結構、決策機制、管理制度、監督機制、文化建設、群團建設;經費來源、資產屬性、使用原則和管理制度,藥品、高值醫用耗材采購管理制度,接受捐贈的規則與辦法;醫院領導人員的選拔任用、聘任管理、考核評價和退出等機制;醫院的分立、合并、終止及所有制變更事由,終止后資產的處理辦法;辦醫主體、醫院、職工的權利義務;醫院與相關社會組織關系;章程修改的啟動、審議程序,章程解釋權歸屬,以及需要在章程中規定的其他事項。公立醫院章程應當明確其履行公益性的具體要求。對于建立法人治理結構的醫院,章程中應當明確法人治理結構的相關內容。”
    為配合推進國家衛生健康委醫院章程試點工作,2019年7月6日,中國醫院協會在2019中國醫院大會上發布了《公立醫院章程范本》。這是國內第一個由行業協會發布的醫院章程范本,共六章八十四條,詳細界定了醫院基本情況、外部治理體系、內部治理體系、醫院員工、運行管理等各方面。
    總的來說,我們認為,章程是醫院依法自主辦院、實施管理、履行公益性的基本綱領和行為準則。醫院制定章程應當語言準確、簡潔、規范,條款內容應當明確、具體,具有可操作性。但是,上述政策性文件和《公立醫院章程范本》規定的章程事項并不完全一致,內容包羅萬象,規定過細,嚴重偏離了章程的“基本綱領和行為準則”屬性,可操作性不強。醫院不應當求全求大,寄希望章程規定醫院所有的內部管理制度,而應當先制定章程,再以章程為依據,進一步制定內部管理制度及規范性文件。
    公立醫院作為事業單位法人,同樣應當遵守我國法律關于事業單位法人的有關規定。《事業單位法人登記條例實施細則》第三十九條明確規定,“事業單位章程應當包括下列事項:
    (一)名稱;
    (二)宗旨和業務范圍;
    (三)組織機構(法人治理結構);
    (四)資產管理和使用的原則;
    (五)章程的修改程序;
    (六)終止程序和終止后資產的處理辦法;
    (七)需要由章程規定的其他事項。”
    中央編辦于2012年5月24日印發的《事業單位章程示范文本》對公立醫院章程的制定同樣具有重要的參考價值。
    關于公立醫院的法人治理結構,《民法總則》第八十九條關于“事業單位法人設理事會的,除法律另有規定外,理事會為其決策機構。事業單位法人的法定代表人依照法律、行政法規或者法人章程的規定產生。”國務院辦公廳《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》(國辦發〔2011〕37號)規定“事業單位章程應當明確理事會和管理層的關系,包括理事會的職責、構成、會議制度,理事的產生方式和任期,管理層的職責和產生方式等。事業單位章程草案由理事會通過,并經舉辦單位同意后,報登記管理機關核準備案。”
    綜上所述,我們認為,公立醫院章程應當載明下列事項:
    (一) 舉辦主體的名稱;
    (二) 醫院的名稱、地址;
    (三) 宗旨、業務范圍;
    (四) 經費來源、開辦資金;
    (五) 醫院的機構(黨組織、理事會、管理層、監事會(如設)、職工代表大會等)及其產生辦法、職權、議事規則;
    (六) 法定代表人;
    (七) 資產管理和使用的原則;
    (八) 章程的修改程序;
    (九) 終止程序和終止后資產的處理辦法;
    (十) 需要由章程規定的其他事項。
    三、 公立醫院章程的制修訂程序
    國家衛生健康委員會辦公廳、國家中醫藥管理局辦公室《關于開展制定醫院章程試點工作的指導意見》(國衛辦醫發〔2018〕12號) 規定,公立醫院按照以下程序制修訂章程。
    (一)已經執業的公立醫院。
    1.成立起草組。醫院應當按照民主、公開的原則,成立由醫院黨委、行政領導、醫院各類專業委員會負責人、醫務人員代表、相關醫院管理專家、辦醫主體和上級主管部門代表組成的起草組,開展起草或修訂工作。
    2.起草、修訂與廢止。醫院起草或修訂章程應當深入研究、分析醫院的特色與需求,總結實踐經驗,廣泛聽取各方需求與意見,形成章程草案或章程修訂案,經院長辦公會討論并提交黨委會審議后,由職工代表大會通過。章程起草或修訂組織負責人,應當就章程起草或修訂情況與主要問題,向職工代表大會作出說明。章程草案或修訂案經討論審議后,應當形成章程送審稿,經舉辦主體和上級主管部門同意后,以醫院名義發布,報送登記管理機關備案。接受備案的登記管理機關應當將備案的章程分送同級各相關單位。
    醫院發生分立、合并、終止、所有制變更,或者名稱、類別、級別、辦醫宗旨、辦醫方向、管理體制變化等重大事項的,應當依據章程規定的程序,對章程進行修訂、廢止。
    (二)新設置的公立醫院。
    新設置的醫院申請執業登記時,應當按照《醫療機構管理條例》及其實施細則,向執業登記機關提交包括章程在內的規章制度材料。執業登記機關應當對章程送審稿的合法性、規范性以及制定程序進行審查,并于收到審核申請45日內完成審核。

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