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    [ 程超 ]——(2006-7-23) / 已閱25934次

    淺談道路交通中的事故認定
    程超
    我國每年發生的道路交通事故有數十萬起,其中絕大多數案件要經過公安機關交警部門作出事故認定,無論是作為交通肇事追究責任人的刑事責任,還是作為民事案件處理道路交通事故賠償糾紛,以及交警部門對違章責任人進行行政處罰的依據,公安機關作出的事故認定書都將起著至關重要的作用。然而,交通事故認定機制卻一直為各方所質疑,司法實踐中對交通事故認定的性質以及是否具有可訴性也未能形成統一的看法,即使《道路交通安全法》實施以來,對此質疑仍有增無減,筆者擬就膚淺的認識參加探討,以求指正。
    一、 與原《道路交通事故處理辦法》相比,2004年5月1日實施的《道路交通安全法》對事故認定的幾點變化。
    1、《道路交通安全法》第七十三條規定“公安機關交通管理部門應當根據交通事故現場勘查、檢查、調查情況和有關的檢驗、鑒定結論,及時制作交通事故認定書,作為處理交通事故的證據。交通事故認定書應當載明交通事故的基本事實、成因和當事人的責任,并送達當事人。”該法刪除了“責任”二字,即取消責任認定,改為事故認定,并將交通事故認定書明確界定為是處理交通事故的證據。體現了該法在道路交通事故處理機制和理念上的變化,也使交通事故的處理更加淡化了行政色彩。二是刪除了“道路”二字。在該法施行前,交通事故分為道路交通事故和非道路交通事故,后者不屬公安機關責任認定的范疇;而該法實施后,公安機關對道路以外的事故也要作出認定。
    2、原《道路交通事故處理辦法》第22條規定:“當事人對交通事故責任認定不服的,可以在接到交通事故責任認定書后十五日內,向上一級公安機關申請重新認定;上一級公安機關在接到重新認定申請書后三十日內,應當作出維持、變更或者撤消的決定。”而《道路交通安全法》及其實施條例、公安部制訂的《交通事故處理程序規定》都不再規定重新認定程序,也反映了公安機關職能的轉變與重新定位。筆者認為,當事人在道路交通事故損害賠償調解或者訴訟中,可以就交通事故認定書作為證據的真實性、合法性、關聯性提出質疑,如果有其他證據證明交通事故認定書存在錯誤,調解機關或者法院可以不采用這種證據,因而也就沒有必要申請對交通事故認定書的重新認定。
    3、原《道路交通事故處理辦法》第三十條規定“公安機關處理交通事故,應當在查明交通事故原因、認定交通事故責任、確定交通事故造成的損失情況后,召集當事人和有關人員對損害賠償進行調解,經調解未達成協議或者調解書生效后任何一方不履行的,公安機關不再調解,當事人可以向人民法院提起民事訴訟。”該條將交警部門的調解作為民事訴訟的前置程序。而《道路交通安全法》第七十四條規定:“對交通事故損害賠償的爭議,當事人可以請求公安機關交通管理部門調解,也可以直接向人民法院提起民事訴訟。”說明交警部門的調解不再是人民法院審理交通事故賠償案件的必經前置程序。
    4、《道路交通安全法》規定:“‘交通事故’是指車輛在道路上因過錯或者意外造成的人身傷亡或者財產損失的事件。”這不同于原《道路交通事故處理辦法》第二條之規定:“本辦法所稱道路交通事故,是指車輛駕駛人員、行人、乘車人以及其他在道路上進行與交通有關活動的人員,因違章行為過失造成人身傷亡或者財產損失的事故。”新法將交通事故原因規定為過錯(包括故意和過失,而不僅僅指過失)和意外,而原《道路交通事故處理辦法》則僅僅規定“過失”一種情形。由于后者的這一規定,過去有人認為道路交通事故責任的歸責原則是過錯原則或僅僅是過錯責任。因此民事法官往往過分看重交通事故認定,常常以交通事故認定中的責任認定作為判決當事人賠償責任分擔的依據。
    5、公安部頒布的《交通事故處理程序規定》中還依據事故的種類分別出具兩份名稱不同的認定書:一種是按照簡易程序處理而制作的“事故認定書”,一種是按照普通程序或一般程序處理而制作的“交通事故認定書”,其內容與格式有些不同。筆者以為,盡管可以按照交通安全法的規定適用不同的程序來處理交通事故,并根據兩種程序的不同特點在內容上有所差別,但不宜對采用簡易程序處理的交通事故只寫明為“事故認定書”,以免引起誤解—難道依據簡易程序處理的道路交通事故就不是“交通事故”?
    二、 交通事故認定的性質及是否具有可訴性
    許多人認為交通事故認定是“具體行政行為”可能受到以下二方面的誤導:一是原《道路交通事故處理辦法》中規定了交通警察機關在處理交通事故時必須對事故作出交通責任認定,并由此推斷其行為應屬于(具體)行政行為;二是該交通事故責任認定會影響到當事人的權利或義務,因為交警將會依據該交通事故責任認定進行行政處罰,而且在民事訴訟中法院也會依據交通責任認定來確定當事人各方的責任。筆者以為交通事故認定并非是行政行為,不具有可訴性,理由如下:
    (1)、交通事故認定書只是一種證據,沒有強制力。新法已明確了交通事故認定書只是公安機關交管部門承辦人對交通事故客觀的記錄和評估,是承辦人履行職務,完成工作制作的文書,并不代表公安機關行政執法的意志。無論是在公安機關主持的調解階段還是因當事人對損害賠償有爭議起訴到法院,對于交通事故認定書的使用,均與其他證據無異。在訴訟階段,交通事故認定書的證據效力由審判人員決定,即審判人員依據證據采信規則,視具體案情事實、雙方當事人質證、辯論情況,做出采信、不采信或部分采信的選擇,最終交通事故認定書能否成為一份有效力的證據被采信,決定權在審判人員。因此,交通事故認定書不僅沒有強制力,其效力也處于待定狀態。
    (2)、交通事故認定沒有給當事人設定權利義務。具體行政行為的一個顯著特征,就是設立、變更和消滅相對人的權利義務。對法院而言,交通事故認定書主要是對事實的認定以及事故成因的分析,是一個專業技術性的分析結果,這個認定書具有證據的效力,而不是進行賠償的當然證據。即使在行政處罰案件中,交通事故認定書也只是行政處罰的依據,其本身并不能對當事人權利義務產生實際影響,只有依照交通事故認定作出了行政處罰,才能對當事人設定權利義務,這時自然可以提起行政訴訟,因此交通事故認定并不能夠對當事人權利義務產生實際影響。由此可見,交通事故認定行為,并沒有直接設立、變更和消滅相對人的權利義務。
    (3)、交通事故認定書沒有具體行政行為所具有的拘束力、執行力。行政行為的拘束力是指行政行為一經成立,不論合法與否,即具有被推定為合法而要求所有行政機關、組織或個人予以尊重的一種法律效力。由于交通事故認定并不產生實際的法律效果,對相對人來說也就沒有可以實現的內容和必須服從乃至履行的義務。在當事人其后有可能提起的交通事故損害賠償糾紛的民事訴訟中,交通事故認定并不具有法律效力,而只是證據的一種形式,在因涉嫌交通肇事罪而提起的刑事審判時亦是如此。交通事故認定書不具有可以實現的內容和必須履行的義務,當然也就不存在相對人履行或者不履行該義務,行政機關或者其他國家機關強制其履行的問題。
    (4)從現有的法律規定來看,1992年12月1日公安部和最高人民法院聯合下發了《關于處理交通事故案件有關問題的通知》中第四條規定:“當事人僅就公安機關作出的道路交通事故責任認定和傷殘評定不服,向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟的,人民法院不予受理。當事人對作出的行政處罰不服提起行政訴訟或損害賠償問題提起民事訴訟的,以及人民法院審理交通肇事刑事案件時,人民法院經審查認為公安機關所作出的責任認定、傷殘評定確屬不妥,則不予采信,以人民法院審理認定的案件事實作為定案依據。”這也是人民法院一直以來對單就事故責任認定不服提起行政訴訟不予受理的主要法律依據。《道路交通安全法》實施后,關于對交通事故認定能否提起行政訴訟,司法界也有不同的看法。2005年1月5日,全國人大常委會法制工作委員會辦公室針對湖南省人大常委員會法制工作委員會的請示明確指出:“公安機關交通管理部門制作交通事故認定書作為處理交通事故案件證據使用,不是具體行政行為,不能向人民法院提起行政訴訟。如果當事人對交通事故認定書牽連的民事賠償不服,可以向人民法院提起民事訴訟。”至此,關于交通事故認定是否是行政行為,是否具有可訴性有了一個比較權威的答復。
    三、交通事故認定書是證據的一種—鑒定結論
    (1)、道路交通事故責任認定是一項十分復雜、細致的工作,如責任認定過程中所涉及的路況安全工程鑒定、車況技術鑒定、痕跡鑒定、車速鑒定、法醫鑒定、司法精神病學鑒定等一系列專業技術鑒定,都無不表明責任認定工作的技術性、復雜性和法律性等特征,在目前條件下只有公安機關交警部門有事故認定的經驗和技術手段。因此,應由他們運用專門性知識,對交通事故的基本事實、成因和當事人的責任進行檢測、分析、判斷后,出具結論性意見。
    (2)、交通事故認定只是一種評價行為。交通事故認定與鑒定、評估一樣,是以評估者的專業技術為基礎,以居中者的身分,通過技術手段對事物作出客觀公正的評價。在這個過程中,公安機關作為評價者是處于事件之外的。就評價行為而言,其評價行為與國家職能無關,如傷殘鑒定由法醫學會作出,物價評估由價格評估機構作出,這些學會和機構都與國家職能無直接聯系,評價的資格來源于其掌握的技術和國家對其資質的認可,作出的評價結果只作為客觀事物的反映,無須強制執行。因此,交通事故認定書是公安機關在查明交通事故事實后,根據當事人的違章行為與事故之間的因果關系,以及違章行為在事故中的作用所作出的鑒定結論。
    (3)有人指出,鑒定結論應當允許申請重新鑒定,而《新交法》取消了對交通事故認定的重新認定,以此來證明交通事故認定書并非是鑒定結論。筆者以為,交警部門出具的交通事故認定書是根據之前的檢驗鑒定來做出的,而這個檢驗鑒定是有一次重驗機會的。交警部門在接到檢驗鑒定結論后須在兩日內將檢驗鑒定結論復印件交給當事人,如果當事人對檢驗鑒定結果不服,則要在接到檢驗鑒定結論復印件三日內提出重新檢驗、鑒定的申請,否則交通事故認定書一旦作出,交警部門是不作復議的。因此,當事人是可以通過申請對檢驗鑒定重新檢驗來達到事實上對鑒定結論的重新鑒定。
    四、如何審查交通事故認定書
    交通事故認定書作為處理交通事故的一種證據,應當具有證據的基本特征,即客觀性、關聯性和合法性,因此對交通事故認定書加以審查判斷是證據使用的必然要求。在實踐中,有個別交通管理人員因業務知識、實踐經驗限制,或接受賄賂、徇私舞弊等而作出了與實際不相符認定。作為公訴機關,在審查交通肇事案件中,必須改變過去完全依賴公安機關道路交通事故認定書來指控犯罪的做法,從觀念上把道路交通事故認定書作為一種普通證據來看,以事實為依據,以道路交通法規為準繩,結合現場勘查筆錄、事故現場圖、詢問筆錄等原始材料,對其加以審查判斷,看其認定是否合理合法。這樣,一方面可以及時給當事人提供公正的救濟;另一方面可以避免庭審過于被動。
    (一) 程序上如何審查、判斷
    (1)、作出事故認定書的交警人員是否具有鑒定資格。依照有關法律規定,事故認定須由兩名以上具有事故鑒定資格的交警人員共同作出,在審查事故認定書時要查看上面是否加蓋兩名交警人員的事故處理專用章。
    (2)、是否保障了事故當事人的救濟權利。現行的《道路交通安全法》取消了對事故認定不服可以申請重新認定的規定,但可以申請重新檢驗鑒定。如交警部門沒有將檢驗鑒定結論復印件交給當事人,告知其享有的申請權利,無疑阻塞了當事人的救濟渠道,使之處于不利地位。
    (二)實體上如何審查、判斷
    (1)、事故認定書中認定的違章行為與所引用的交通法規是否一致。如筆者正在辦理的犯罪嫌疑人張某交通肇事一案中,交警部門認為事故原因是張某避讓措施不當,但在引用條款上引用的卻是不準超速駕駛的規定,這樣的認定書就很難讓人信服。
    (2)、對肇事逃逸等加重情節的認定是否正確。如筆者承辦的李某交通肇事一案,公安機關認為無論犯罪嫌疑人肇事時是否知道撞到人,只要離開現場就是逃逸。筆者認為逃逸是主客觀相一致的法律評價,不僅要有離開現場的客觀行為,還要有明知撞到人為了逃避法律追究肆意逃離的主觀故意。就現有證據而言不能反映犯罪嫌疑人的這種主觀故意,將該案退回公安機關補查,后交警部門取消對犯罪嫌疑人肇事逃逸情節的認定。
    (3)、公安機關作出的責任劃分是否正確。現實中有些購買第三者責任險的肇事司機,為了能向保險公司多索取保險賠款,明明只應負同等責任、次要責任,卻主動向交警部門要求承擔主要責任甚至全部責任,對他們來說,反正以后也不準備開車,被吊銷駕駛證也無所謂,即使被追究刑事責任也是緩刑,反而是能多爭取保險賠款更為實際。
    五、 現行交通事故認定機制和救濟途徑上的弊端及改革設想
    交通事故認定作為一種證據,不能申請復議,也不能對其提起行政訴訟,只能在訴訟中由法院審查決定是否采信。但問題是僅通過這個途徑,當事人的權利能得到保障嗎?問題一:如前所述,交通事故認定書由法官在訴訟中審查,但是法官并非萬能,他們或許是精通法律的專家,但他們并不是研究交通事故方面的專家,完全寄希望于不具有專業知識的法官來推翻交警部門作出的交通事故責任認定,這對保護當事人的合法權利來說,是無論如何也不夠的;問題二:當事人在就賠償問題提起民事訴訟的同時讓當事人舉證推翻交警部門的事故認定,對當事人來說是否公平?現場的勘驗、檢查,對證人的調查等方面的證據均掌握在交警部門手中,要求當事人自己去搜尋足夠的相反證據來推翻作為國家機關的交警部門的責任認定,談何容易?而且公安機關一旦認為構成刑事犯罪的話,該當事人可能被采取強制措施,并沒有機會去收集證據更別說推翻交警部門的責任認定了,這對當事人來說是非常不公平的。問題三:如果經交警部門認定一方當事人負全部責任,也就不可能要求其他人賠償,即其找不到適格被告,所以也無法就賠償問題提起民事訴訟,更談不上在提起民事訴訟的同時要求法院推翻交警部門的事故責任認定。在對方當事人提起訴訟之前,其責任一直處于不確定狀態,而隨著時間的推移,很多證據可能無法取得,被認定負全部責任的事故當事人要推翻事故責任認定變得越來越困難。問題四:交通肇事案件,只有到了法院審理階段才能糾正錯誤的責任認定,對當事人來說救濟是否及時?只要根據交警部門事故責任認定,責任人已構成交通肇事罪,其人身自由將受到公安機關的限制。即使責任人對該責任認定不服,也不能對該責任認定提起行政訴訟,只有在法院開庭審理時,由法院審查對公安機關所作出的責任認定不予采信,才能解除責任人的人身自由限制。這給事故責任人的權利救濟太晚了,無法有效及時地保護當事人的人身權利。
    筆者認為,交通事故認定作為一種特殊的技術鑒定,不能由一般鑒定機構作出,可以仿效法醫學會對醫療事故的鑒定模式,成立獨立于公安交警部門的交通事故鑒定委員會。具體方案設計如下:1、人員組成,鑒定委員會的成員由道路交通、城市管理和公安交通管理等部門具有專門知識的專家組成。2、機構設置。在各縣、不設區的市、市轄區設立縣級交通事故鑒定委員會,負責對交通事故的首次鑒定;在設區的市設立市交通事故鑒定委員會,負責對不服一般交通事故責任初次鑒定的再次鑒定以及對特大交通事故的首次鑒定;在各省、直轄市、自治區也設立省交通事故鑒定委員會,負責對特大交通事故的再次鑒定。3、作出交通事故責任認定以及重新認定的程序。公安交警部門認為需要進行交通事故責任認定的案件一律提交到交通事故委員會,由鑒定委員會統一出具交通事故責任認定結論。當事人不服交通事故責任認定結論的,可在接到交通事故認定書之日起15日內,向上一級交通事故鑒定委員會申請重新鑒定。
    筆者認為,一旦在全國實行這樣方案,可以解決目前交通事故認定機制和救濟途徑上的弊端:1、明確了事故認定性質。事故認定由作為社會團體的交通事故鑒定委員會作出,顯然是一種技術鑒定結論。2、保證事故責任認定的準確性和統一性。現行的交通事故責任認定由公安交警部門的經辦民警作出的,由于民警素質參差不齊,很難保證交通事故責任認定的準確性,而且同一案件如果由不同民警經辦的話,可能責任認定的結果也不一樣,造成事故責任認定的公信力下降。而成立事故鑒定委員會,由于委員會成員都是研究交通事故方面專家,由他們出具的交通事故認定書具有較高的質量,而且全縣案件的事故責任認定由他們統一作出,保證事故責任認定口徑一致,使事故責任認定具有較高公信力。同時也解決了交警人員既是偵查人員又是鑒定人員不符合鑒定結論規則的困擾。3、若不服事故責任認定,救濟途徑通暢,當事人舉證義務大大削弱。即使事故當事人涉嫌交通肇事被限制人身自由,只需要申請重新鑒定,上一級交通事故鑒定委員會就有義務去全面審核。4、對當事人權利救濟非常及時。若確屬責任認定錯誤,上一級交通事故鑒定委員會就會予以糾正,不用等到刑事審判開庭。5、改變了將所有的救濟希望全部寄托在沒有專業知識的法官身上的現狀。

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